全球气候变化议题本质是一个国家政治经济学话题。减缓气候变化是一个现实决策问题，涉及到全球公共资源配置，这就使得气候变化这样的环境问题转变为国际政治经济学问题。鉴于温室气体减排对经济发展的深远影响，各国都有“搭便车”趋向，历史上全球气候谈判一直颇为艰难。 全球气候战略的制定和形成要从国际互动关系来入手和分析。从理论上说，控制气候变化是一种“加总型公共物品”，这种属性意味着公共物品的分配将取决于所有国家的减排努力之和。从博弈论的角度，全球各国在气候变化问题并不是一场“囚徒困境”，而是“协调博弈”（或称“智猪博弈”）。在这场博弈中，要想达到最优，“大猪”必须首先作出牺牲与示范，“小猪”往往搭便车，最终实现全局最优。 回顾历届气候大会的谈判，欧盟无疑是这场“智猪博弈”中的“大猪”。自美国2001 年退出《京都议定书》后，欧盟一直是推动全球气候变化议题的积极领导者。20 世纪 80 年代末期，欧盟最早提议要求将气候变化议题纳入国家议程。